第一次ECFA就上手

近日來, 台灣民眾十分關注ECFA這個火熱的話題，
對於在中國工作的台灣人來說，也相當的關切。
每天都聽到有人在問，什麼是ECFA？
小弟在此分享一些自己的統整和觀點，有興趣歡迎討論。

1. ECFA是什麼？

認識我的人可能曾經在我的MSN或臉書噗浪看到我的翻譯：
Extremely Confusing Fxxcking Agreement
這雖然是一個嘲諷的翻譯，卻也相當程度表現出目前的現況。

一起來看看國家最高領導人馬英九總統的定義（摘自辯論會）：
" ECFA包括以下三項主要內容內容：
a. 減免關稅，台灣到大陸的關稅減少會增加出口。
b. 投資保障，台灣到大陸的投資估計有兩千億需要好好保障。
c. 保護台灣智慧財產權，我們創作人的版權。"

首先我要說（蔡英文主席在辯論時也提出），b和c兩項根本是硬放進去的，
目的在於美化ECFA，讓它看起來利益較大，也較不容易徹底看明白。
其實ECFA的最主要內容就是降低貿易壁壘，特別是關稅的減免，
其他內容根本無需和此次談判掛勾，就算有也只是附加的項目而已。

此外，這裡所謂的關稅減免是雙方的，
雖然馬總統在辯論中試圖用政治語言僅陳述出口可能因為關稅減免而增加，
卻刻意閃避中國產品進口關稅減免所可能帶來的其他衝擊。

為什麼我說ECFA的本質就是降低關稅？
因為這份所謂的框架協議(Framework Agreement)，
是為了正式的自由貿易區(FTA)所簽的前期協議。
換言之，最終目的是建立雙邊的FTA。（以符合WTO要求，容後詳述）
ECFA除了會包含未來FTA正式協議的綱要架構與目標，
還會包含所謂的早收清單（Early Harvest List），
所謂早收，就是在正式成為FTA之前，雙方選擇部分的關鍵產業先行減免。

結論：ECFA的本質就是和中國互相降低關稅，為了最終成立FTA所簽署的框架協議。
其關鍵內容除未來協議綱要架構與目標外，還有早收清單。

2. 早收清單的重要性？

有關注相關新聞的人們都會發現"早收清單"這個詞彙不斷被提及，
在野黨不斷的強調要政府公布早收清單，而政府以談判機密為由遲遲不肯公布。
早收清單，如前段所述，指的是ECFA簽署生效時先行減免關稅的產品與服務項目，
從我國出口中國的減免產品項目會因關稅減免而獲益，
同時，獲得減免關稅的中國產品也會在進口上佔優勢，而侵害相關本國產業。
因此，清單的項目影響了ECFA簽署所可能造成的衝擊。

然而，政府由於政治考量遲遲不肯公布清單內容，
我國獲得減免關稅的產業傳聞中又是石化汽車等，
不免讓民眾產生疑慮，懷疑這樣的簽署是否只是圖利特定財團。
（坊間甚至有所謂兩岸太子黨的說法，在此就不予討論。）

3. 簽署ECFA帶來的利益是什麼？

政府部門宣傳文件上的主要論述很簡單：
* 取得領先競爭對手國進入中國大陸市場之優勢
* 吸引外人來台投資，有利台灣經濟結構轉型
* 成為外商進入中國大陸市場之優先合作夥伴及門戶
* 有助於產業供應鏈根留台灣
* 有助於中國大陸台商增加對台採購及產業競爭力
* 有關加速台灣發展成為產業運籌中心

其實後面幾項通通可以不用看，因為所有的前提都架構在第一項之上。
也就是說，政府認為ECFA所帶來的關稅減免可以成為我國產業進入大陸市場的競爭優勢。
這就是馬總統不斷掛在嘴邊的"免稅商店必勝"類比。
"如果兩家商店一家要稅一間免稅，大家一定都去免稅店買"是他的基本邏輯。

這邏輯是否正確？其實稍微思考一下就知道這只是個思路的陷阱罷了。
這個論述背後隱含的大前提是，兩家商店賣的東西是一模一樣的，包括價格和品質等。
但是在現實世界的貿易當中，怎麼可能兩個國家不同廠商的東西是一樣的？
更何況，有太多的產品不是只拼價格的，
光靠拼價格戰生存的產業，怎麼能夠作為支撐台灣經濟的主軸？

退一萬步來說，即使關稅減免的確會增加產品的出口量，
這個影響也不會是全面性的，而且也不是一個長期的競爭優勢。
這方面具體到底影響有多大，說實話沒人能估計，
因為到現在為止沒人知道是哪些產業和產品，當然無法推算。
更何況，這樣的推算只計算出口的利益，尚未考慮進口替代的威脅。

4. 現在不簽，台灣就要邊緣化？

政府不斷的重申，不簽ECFA，由於東協加一已經建立，我國會因此邊緣化。
事實是什麼？

根據蔡英文主席的說法（馬總統也沒有否認），
經濟部自己做出來的評估認為，
東協加一成立後對台灣的影響微乎其微（約佔GDP的0.03%）。
其中一個原因是東協成員國和台灣出口到中國的主要產品並不相同，
而且如前所述，關稅減免並非唯一解藥。

辯論會上，由於東協加一被質疑影響相當小，
馬總統又提出另一個說法，說是我國主要競爭國日韓都"即將"和中國簽FTA，
因此作為總統應該未雨稠繆，及早做準備。

然而，實際上日本和韓國都還對是否要和中國簽FTA有太多的疑慮，
不僅僅是經濟上，還包含政治上和區域戰略上的各種考量。
現在就斷言日本和韓國必然會和中國簽FTA，實際上太過於誇大了。

筆者並非全盤否定馬總統的說法，
我認為，作為政府領袖，未雨稠繆的去思考所有的選項是應該做的。
但是，馬政府卻一再的強調ECFA一定要簽，越快越好，
這不免讓人懷疑，這究竟是一場"談判"還是一場"投降"？
在現有WTO和APEC架構下做漸進式的談判，為什麼不能是選項之一？

5. 簽署ECFA可能帶來的衝擊？

如果說出口是最大的利益，那麼中國產品進口造成本地產品的替代就是短期主要衝擊。

套用我先前的邏輯，其實關稅並不是決定購買與否唯一的原因。
但是為什麼很多傳統產業會有疑慮？
因為相對而言，我國出口產品以高科技為最大宗，
這類產品由於技術的領先，不見得有生產。
而中國進口的產品多為勞力密集產業，可替代性相對較高。
當然，因為政府不願意公布實際的清單，所以也無從評估和討論。
但是實際上，政府也無法否認的確會有衝擊，
因此喊出了有950億的基金來輔導受影響產業，
可惜並沒有提出這些錢究竟如何使用的詳細說明，
更不知道這些成本是不是有大於我們實際上獲得的收益。
整場辯論下來我只記得，馬總統請大家信任政府會保護相關產業的權益。
至於相不相信，見仁見智吧。我個人從來沒相信過六三三就是了。

另外一個主要衝擊是蔡主席有提到的產業大幅調整所引發的所得重分配和社會結構重整，
這部份蔡主席並未用淺顯的口語說明清楚，但其實這影響的層面更大。
為什麼ECFA會造成產業大幅調整？並不是因為短期的早收清單，
而是因為在WTO的架構之下，要符合FTA的條件，必須長期要大幅度全面減免關稅。
（這部份比較複雜，容後說明。）
由於最終必須要開放至少八九成的產品免關稅，
加上中國產業對我國傳統產業和農業的替代性較強，
勢必需要解決進口替代後產業轉型或是從業人員轉業的問題。
說實話，這部份的衝擊難以預估，但是絕對不是小事一樁。
但馬總統在蔡主席多次的質問之下只說：會用租稅政策和社福政策解決。
如此空泛的解決方法，實在難以令人放心。
至於馬總統所保證的"任內絕對不增加開放任何中國農產品進口"等等承諾，
也只是逃避責任的政治語言而已（容後詳述）。

6. WTO跟ECFA到底有什麼關連？

WTO有幾項基本原則，其中有一項"最惠國待遇"，
意思是，所有WTO的會員國都應該享受相同的貿易待遇，
也就是說，當我決定對A國的關稅降為0的時候，就必須對其他一百多國都降為0。
其中唯一的例外是GATT第24條規定的FTA。
當符合這條所說的FTA條件時，可以不受最惠國待遇原則所規範。

那麼，這裡所謂的FTA必須符合什麼條件？
其中最重要的就是必須將"絕大多數的貿易"上的關稅及其他形式貿易壁壘消除。
(絕大多數的貿易，原文是substantially all the trade, 簡稱SAT)
另外，對於FTA完全生效前所制定的過渡協議（此例中就是ECFA），
必須要提出計畫在合理的年限之內達成前述的消除絕大多數貿易壁壘。
1994年簽署的對GATT的understanding裡面則明確指出此"合理年限"是十年，
除非雙方覺得十年有實際上的困難，並且必須向WTO的貨品貿易委員會提出解釋。
這就是蔡主席在辯論中不斷提及的"十年內開放90%的市場"。

在此我們先假設十年90%的說法成立（百分比和年限有可能不同但影響不大，容後說明）
也就是說，中國對台灣的產品出口必須要有90%完全不受限制。
換言之，許多現在有關稅的商品會變成免稅，禁止進口的商品也必須解除。
這也是為什麼蔡主席不斷質疑馬總統，未來農產品還是必須開放，對策為何。
馬總統的答案則是："保證任內絕不開放"。
暫且不論這保證是不是靠譜，其實打的主意是：等我卸任就不干我事了。
甚至如果不小心政黨輪替，還可以說是民進黨任內開放的。

總而言之，ECFA簽署時，就必須明確規範未來逐步的計畫和時程。
台灣必須要面對的就是未來十年內相當多的產品要開放進口且免除關稅。
這才是對台灣衝擊最大的長期的威脅。

7. 十年90%到底是不是必須？

這次辯論會上其中一個焦點就是這個問題上的爭執。
如前所述，十年是明文規定的，例外者需要對WTO提出解釋。
而所謂的"絕大多數貿易"(SAT)則是沒有數量上的詳細規定。
但是實際上已經簽署的FTA多數都是開放了80~90%左右。

馬總統和政府機關所提出的解釋則是說，
所謂90%和十年都不是硬性規定，也有許多的例外。
（請參考以下網址：http://tinyurl.com/27q59rk）
我們來仔細看看這些例外吧。

在百分比部分，其中有很多所謂的例外只是差一點就90%，根本算不上什麼例外。
我們把三個百分比明顯較低的例子拿出來仔細看一看。
其中一個被拿來作為主要宣傳的是NAFTA當中的墨西哥。
這其實是欺負民眾不懂NAFTA的歷史背景，
當時美國和加拿大彼此之間要達成100%自由貿易，
但是墨西哥是開發中國家，不可能將它也設定為100%。
更何況NAFTA簽署的時候WTO根本還沒成立啊！

其二是中國和巴基斯坦，彼此都只開放三成多。
說實在的，巴基斯坦貿易全球排名不知道倒數多少，
這個案例實在沒什麼參考的價值，因為也沒人會在意。

其三則是印度和新加坡，數據顯示新加坡100%開放，但印度只開放23.6%。
乍看的確是很大的差異，但請仔細看他的footnote，我在此引述：
"根據2008年印度答覆歐盟書面提問其關稅自由化比例過低一節，（WT/REG228/3），
印度答稱此為第一階段降稅，締約雙方將於協定檢討機制下續行自由化，
且依雙方2007年10月第一次檢討之結果，印度降稅涵蓋範圍已增至80.73％"
簡言之，印度的確被其他國家質疑這個問題了，
而且實際上的涵蓋範圍也已經修正到80%以上，而非表列的23.6%。
這說明了過低的開放比例的確會遭受他人的質疑而必須修正。

至於年限的部份，其實10年和10多年並沒有太大的不同，
重點是大方向的確是必須絕大多數的貿易都開放，
國貿局所舉出的例外當中，很多都是11~12年，這直接跳過，
其中有多少是WTO成立之前就簽的我也懶得去查了, 相信肯定有一部分。
但在既存的數百個FTA當中，也只舉出了十個左右的"例外"，
證明WTO所規範的十年還是受到多數人的遵守的。

的確，年限和百分比都是談判該處理的項目，現在斷言還太早。
但是比較有參考價值的數據應該是中國和其他國家的FTA簽了什麼。
若參考政府不斷提起的東協與中國的FTA，實際上就是協議十年內取消90%的貿易壁壘。
馬總統只是一直重複的強調，這是有例外的，不一定需要遵守等等之類的，
事實卻告訴我們，WTO的確有一些具體的規範，而且所謂例外也並不多。
政府光是告訴民眾：這不是硬性規定的，不見得要遵守，
卻忽略了實際上我們在談判中的地位，也輕忽了其他國家對我們的關注。

8. 總結

綜上所述, 我個人有以下結論：

a. ECFA的利弊還很難評估，且必須注意考慮長期對我國所造成的衝擊。
b. ECFA並不如政府所宣傳的那樣急迫且無可取代，我們還有別的選項可以考慮。
c. 政府若要主張ECFA非簽不可，還需要拿出更好的證據和分析。
d. 稱職的政府應該花充分的時間權衡利弊得失並且考量各種替代方案而非大膽躁進。
e. 決策的過程應該更透明化以獲得主流民意支持和了解，不該黑箱作業。

寫了一堆字，希望有人有耐心看完，
也希望對不理解的人能夠有幫助。

Alen Wei @ Shanghai
2010/04/27